社会信用建设法治化的新起点、新境界、新思维——解读《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》

近期，《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）印发实施。这是我国社会信用体系建设一项非常重要的政策，标志着信用建设法治化站在了新的起点上，正在步入法治化的新境界、新高度，具有重大的现实意义。树立全新的法治思维，运用法治方式，贯彻落实《指导意见》的各项要求，是当前乃至未来一段时期社会信用体系建设的重要任务。

 

一、新起点：指导意见引领新时代社会信用体系的法治方向

 

我国自2000年左右开始稳步推进社会信用体系建设。这项浩大的社会工程，对于促进社会成员履约守法、改善社会诚信环境、优化经济和社会治理发挥了积极作用，所取得的成就有目共睹。实践证明，社会信用体系建设是推动治理体系和治理能力现代化的有效手段，应当继续坚持和发展。然而，在社会信用体系建设过程中，由于社会信用法治缺失，个别地方、个别部门出现了失信信息列入过于宽泛、失信惩戒过罚不相当、不合理、不关联甚至连带惩戒等“泛信用化”问题，有违法治精神。社会信用建设归根到底需要依靠法治。在社会信用基本法尚未出台的情况下，由国务院制定指导意见，以政策的形式明确信用建设的法治要求，从而将社会信用体系建设工作纳入到严格的法治轨道中，意义重大，影响深远。

 

按照全面依法治国的要求，《指导意见》总结了我国社会信用建设的法治经验，确立了“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的法治要求，形成了一系列重要的法治思路，构建了一系列重要的制度体系。尤其是针对信用信息纳入范围和程序、信用信息共享公开范围和程序、严重失信主体名单认定标准和程序、失信惩戒、信用修复、信息安全和隐私保护等若干重大问题，《指导意见》进行了全面系统的法治安排。由此，社会信用法治建设将站在一个新的历史起点上，开启新的发展征程。

 

二、新境界：指导意见的“四个首次”具有鲜明的法治特征

 

笔者认为，《指导意见》以现行立法为根据，遵循法治的基本逻辑和要求，为构建法治化的社会信用体系提供了解决方案。《指导意见》注重问题导向，着眼于解决社会信用建设中较为突出的法治问题，构建了“以中央立法为引领，体现信用法治统一性；以地方立法为补充，体现信用法治灵活性”的基本法治格局。按照这样的法治格局，社会信用法治将由中央主导制定基本规则、基础目录、基础清单等，从而确保信用法治的统一性和权威性。同时，地方在其立法权限内，可以制定补充规则、补充目录、补充清单等，体现信用法治的地方性和灵活性。《指导意见》所构建的社会信用建设法治格局，具有鲜明的法治特征，推动社会信用建设步入法治新境界。集中体现为“四个首次”：

 

1.首次全面系统地提出社会信用体系建设的法治要求和法治方案。《指导意见》确立了“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的社会信用体系建设和工作基本原则，并将依法依规作为首要原则，这是新时代推进社会信用体系建设的基本要求。针对当前社会信用体系建设中存在的突出问题，《指导意见》要求失信行为记录、严重失信名单主体认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益的事项，应当以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据。同时，《指导意见》各个部分都围绕法治要求、法治逻辑展开，提出了全面系统的信用法治化方案。与以往的社会信用体系建设政策相比，《指导意见》提出的法治要求最高，也最为严格，体现了我们在社会信用建设体系中厉行法治的坚定决心。

 

2.首次构建了目录制和清单制的法治框架。《指导意见》对公共信用信息纳入、共享、公开的范围和程序进行了明确，设计了一系列规则体系。其中，公共信用信息目录制和失信惩戒措施清单制是制度设计的重中之重。公共信用信息目录制和失信惩戒措施清单制，是我国在社会信用体系建设中所创新出来的重要实践经验，也为地方信用立法所普遍采用。《指导意见》在充分借鉴实践经验的基础上，创新了公共信用信息目录制和失信惩戒措施清单制的制度体系，强调通过公开透明、民主法治的程序机制，将信用信息的纳入范围、失信惩戒措施和根据、严重失信行为等重要信息，以目录、清单这种简洁清晰的形式向社会公开，有利于廓清政府和市场、政府和社会之间的边界，有效约束公权力，推动社会共治和社会监督。按照《指导意见》的要求，要分层次构建公共信用信息目录和失信惩戒措施清单。在国家层面，要制定全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，体现中央立法和政策的权威性，便于实现全国统一。在地方层面，根据本地社会信用体系建设的实际需要，各地可以依据地方性法规，制定适用于本地的公共信用信息补充目录、失信惩戒措施补充清单，这就赋予了地方在其事权范围内对社会信用体系建设享有必要的管理权限和空间，既确保了法治的权威性和统一性，也兼顾了地方信用管理的现实需要和必要的灵活性。

 

3.首次明确了失信惩戒的法治要求。按照信用法治的要求，失信惩戒应当具有法定性，包括惩戒标准法定、惩戒措施法定、惩戒程序法定、救济机制法定等。《指导意见》对依法依规开展失信惩戒进行了专门规定。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，并以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据。以效力层级较高的立法或政策作为社会信用体系建设的基本依据，显著提高了信用建设的法治化水平。同时，按照过惩相当的法治要求，失信惩戒必须遵循合法、关联、比例等原则，按照失信行为发生的领域、情节轻重、影响程度等，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施。《指导意见》所提出的这些法治要求和制度设计，具有强烈的问题导向，是提高信用法治化水平的有效措施。

 

4.首次将严重失信主体名单纳入最严格的法治轨道。严重失信主体名单（即俗称的“黑名单”）是一种较为严厉的失信惩戒措施，可能产生减损权利、加重义务的法律后果。长期以来，我们对严重失信主体名单一直缺乏有效的法律规制，导致“黑名单”满天飞，个别地方、个别部门动辄将行政相对人的违法行为列入“黑名单”，信用主体的合法权益难以得到法律保障。这些问题受到社会的广泛关注，是社会信用建设法治缺失问题较为集中的领域之一。《指导意见》将严重失信主体名单作为法律治理重点，对其实行最严格的法律规制。一是对列入严重失信主体名单的范围进行严格界定。《指导意见》要求，列入严重失信主体名单的行为只能是严重危害人民群众身体健康和生命安全等四类行为，任何部门和单位不得擅自增加或扩展。二是对严重失信主体名单的设立权限进行严格规定。《指导意见》提出，在全国范围内适用的严重失信主体名单制度认定标准，应当以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件为依据予以确定，暂不具备条件的以部门规章形式确定。在地方层面，可以根据本地经济社会管理的需要，通过制定地方性法规规定在本辖区范围内适用的严重失信主体名单制度。对严重失信主体名单实行最严格的法律规制，将能够杜绝“黑名单”制度各行其是、各自为政的问题，有效解决社会信用建设法治化的难点和“痛点”。

 

此外，《指导意见》对于健全和完善信用修复机制、依法依规加强信息安全和隐私保护等重大法治问题进行的规定，是强化对信用主体合法权益保护、有效约束公权力的重要保障，也是我国社会信用建设法治化的内在要求和重要制度建构。

 

三、新思维：以崭新的法治观念贯彻落实指导意见各项要求

 

根据社会信用体系建设的基本原则，《指导意见》要求加快推动信用法律法规建设、依法依规推动社会信用体系建设。要贯彻落实《指导意见》的各项要求，就需要我们树立全新的法治思维，既要落实形式法治的要求完善信用立法，也要按照实质法治的要求约束公权力、保护私权利，从而不断提高社会信用体系建设法治化水平，这是社会信用建设再次整装出发，步入更高发展目标的必由之路。

 

一是要构建更加完备的信用法制体系。目前，社会信用法已经列入了全国人大常委会的立法规划，加快推进社会信用基本法的立法进程，为社会信用建设提供顶层法律设计，是我国社会信用建设的重要任务。当前，相关部门应当根据《指导意见》要求，尽快形成全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，构建统一的严重失信主体名单认定标准和程序，进一步完善失信惩戒、信用修复、信息安全、隐私保护等重要制度，逐步形成具有中国特色的社会信用立法和制度体系，为社会信用建设提供法治指引和遵循。地方要按照《指导意见》的要求，在其权限范围内，通过较高层级的立法，形成符合法治要求的信用立法和制度体系。对于已经被证明为有效但尚未纳入立法的一些实践经验，应在事权范围内尽快将其纳入法治轨道。

 

二是要对已有的规则和政策进行评估和清理。在我国社会信用体系建设的过程中，相关部门制定了大量的规则和政策，政出多门、规则零散、标准不统一等问题比较突出。按照法制统一的要求，相关部门要尽快梳理现行社会信用体系建设相关规则和政策，对于与《指导意见》不相符的内容，尽快进行修改调整，从而保持新旧规则和政策之间的内在和谐统一。

 

三是要将法治思维贯穿于社会信用体系建设的全过程。约束公权力，保护私权利，是现代法治的基本要求。在社会信用建设实践中，公权力主体在公共信用信息的纳入、开展失信惩戒、列入严重失信主体名单等重要方面要遵守法治要求，真正树立法治思维，运用法治方式，将权力关进制度的笼子。要高度重视对信用主体知情权、异议权、更正权等权益的保护和救济，强化社会共治和社会监督。